災害管理為現今面對全球氣候變遷與人類快速擴張環境下，重要的必修課程。世界各國都在積極探討此一橫跨自然與社會科學的新興學門，希望降低災害衝擊。透過全災害觀點，完整探討災害管理學理內涵，本書希望能提供讀者災害管理基礎但重要的理論論述，讓讀者得以對災害管理有清晰的概念與正確的基本認知。全書內容以緊急管理鏈的概念串聯，從事件發生前的風險管理階段，著重於災前減災與整備階段；災害發生時，如何危機管理，建立緊急應變方式與運作機制；到災害發生後的後果管理，進行災損調查評估，並建立以減災為目標之災前的災後重建計畫，以預防重複受災。實務工作以解決問題為導向，學術研究強調整體架構下的完整覆蓋。本書是災害管理學入門的基礎書目，希望能藉以延伸更多災害管理相關研究，提供正確知識並做為與災害防救實務工作對話的基礎。

作者簡介

王价巨

　　銘傳大學建築學系教授

馬士元

　　銘傳大學都市規劃與防災學系副教授

張賢龢

　　美國奧克拉荷馬州立大學（Oklahoma State University）政治系助理教授

單信瑜

　　國立交通大學土木工程系副教授

姚大鈞

　　Eos Rhea Metis, Ltd. 首席總監

王文祿

　　時代法律事務所律師，嘉義大學教政所兼任助理教授

陳永芳

　　英國考文垂大學災害管理暨應急計畫助理教授

林志豪

　　國立成功大學醫學院附設醫院急診部

吳豪哲

　　美國奧克拉荷馬州立大學助理教授

李旉昕

　　京都大學防災研究所巨大防災研究中心特定研究員

洪士凱

　　美國阿拉巴馬州傑克森威爾州立大學助理教授
 

Part I　總　論   
第一章 災害管理內涵與重要觀念   
1.1　災害的定義
1.2　災害管理的內涵
1.3　災害管理的四個階
1.4　災害管理的重要觀念
1.5　未來災害管理學的趨勢

Part II　風險管理階段   
第二章 災害風險管理   
2.1　災害與風險
2.2　災害風險管理
2.3　災害風險管理實務
第三章 社區韌性與災害管理   
3.1　前言
3.2　社區災害管理的角色定位
3.3　社區災害韌性的發展
3.4　韌性社區災害管理的重點
3.5　民眾參與
3.6　討論
3.7　結論
第四章 防災教育之反思—沒有標準答案的防災遊戲「十字路口」   
4.1　前言
4.2　防災教育的課題
4.3　防災遊戲十字路口
4.4　討論
4.5　結論—臺灣防災教育之觀察與建言
第五章 災害保險   
5.1　災害保險的意義與形式
5.2　天然災害保險制度
5.3　巨災保險一詞的由來與發展近況
第六章 演習演練的規劃   
6.1　導論
6.2　災害管理演習的方式和類別
6.3　演習的設計方式
6.4　災害管理演習之挑戰
6.5　如何有效演習訓練
6.6　結論

Part III　危機管理階段   
第七章 緊急應變理論   
7.1　災害應變僅是災害管理四階段之一
7.2　災害應變的兩種需求
7.3　災害應變的三大目的與通則
7.4　結論
第八章 群眾之大規模避難行為   
8.1　避難意願之人類行為模式
8.2　風險區劃定
8.3　疏散避難計畫及運籌
8.4　交通管理策略
8.5　預報、警報和疏散
8.6　避難撤離的返家計畫
8.7　結論
第九章 災害應變中心規劃設計與運作   
9.1　成立災害應變中心的目的
9.2　災害應變中心的成立與運作
9.3　設立災害應變中心的考量
第十章 事故現場指揮體系   
10.1　事故現場指揮體系介紹
10.2　結論

Part IV　後果管理階段   
第十一章 快速損害調查評估之操作與應用   
11.1　「災害調查與評估」背景分析
11.2　以美國公共設施災後災害調查評估機制為例
11.3　結論
第十二章 災前的災後復原重建計畫   
12.1　導論
12.2　災後復原重建的終極目的
12.3　評估重建計畫
12.4　住宅復原重建與安置方案
12.5　NGO與公部門在災後重建的關係
12.6　決策模式：中央集權或地方分權
12.7　重建計畫列入災前應急計畫之趨勢
12.8　結論
第十三章 災害報導之光與影—臺灣的「明星災區」與「明星社區」   
13.1　前言
13.2　「明星災區」的社會背景以及理論
13.3　研究對象與方法
13.4　高雄縣甲仙鄉小林村案例
13.5　雲林縣古坑鄉華山村
13.6　討論：媒體報導之光與影
13.7　結論

編者序

　　地理環境特性、空間需求不斷擴張、土地利用日趨複雜、人類決策的偏差，危害（hazard）極易在社會變遷過程中成為災害（disaster）。如何面對災害、減少危險情況的不確定性、降低災害發生之機率，預防重複受災，已是世界各國都在積極探討的課題，甚至發展出災害管理學門。

　　災害管理橫跨自然科學與社會科學，包含面向很廣，是一個仍在逐步發展中的新興學門。為了使讀者對災害管理有清晰的概念、正確的基本認知，本書初步集結災害管理領域相關研究者長期的研究成果，以緊急管理鍊的概念，從總論（第一章）、風險管理（第二章～第六章）、危機管理（第七章～第十章）到後果管理（第十一章～第十三章）串聯全書，提供災害管理各階段重要的理論論述。

　　第一章〈災害管理內涵與重要觀念〉探討整體災害管理之概念與基本內涵，著重於藉由管理人類的行為，減輕災害的衝擊。

　　風險管理階段從第二章〈災害風險管理〉開始，說明如何運用全風險管理的觀念與做法，對所有可能的天然與人為危害納入管理；第三章〈社區韌性與災害管理〉探討災害管理在社區層級的落實，以及民眾參與在達成永續減災的互動及關連性；第四章〈防災教育之反思—沒有標準答案的防災遊戲「十字路口」〉藉由沒有標準答案的防災遊戲「十字路口」概念以及其實踐過程，培養民眾思考問題之主體性；第五章〈災害保險〉介紹災害保險的意義與目的，以及天然災害保險制度建立過程及其內涵；第六章〈演習演練的規劃〉針對災害防救演習相關理論加以說明，並針對演習所碰到的瓶頸和挑戰進行分析。

　　危機管理階段從第七章〈緊急應變理論〉開始，說明災害應變在整體災害管理四階段中扮演的角色，探討最適合之災害應變行動方法；第八章〈群眾之大規模避難行為〉則藉由美國近年來災害的相關案例研究，探討大規模疏散避難議題；第九章〈災害應變中心規劃設計與運作〉從成立災害應變中心的目的與功能，討論成立與運作方式，以及相關配置優缺點；第十章〈事故現場指揮體系〉從美國事故現場指揮體系歷史談起，深入剖析其理論、操作邏輯、規劃功能與使用限制。

　　後果管理階段從第十一章〈快速損害調查評估之操作與應用〉開始，介紹美國在災害發生後，於最短時間內進行快速損害調查評估之作業模式；第十二章〈災前的災後復原重建計畫〉由災前就開始思考災後復原重建目的，反思政府與非政府組織以及社區民眾在重建過程中所扮演的角色和挑戰；第十三章〈災害報導之光與影—臺灣的「明星災區」與「明星社區」〉針對高雄小林村及雲林縣古坑鄉華山村的案例研究，探討災害報導的影響力及可能的解決溝通模式。

　　希望本書的出版可以讓大眾開始正視災害管理的重要性，汲取正確的知識來奠定災害管理的理論基礎。未來，我們還會持續介紹災害管理的不同面向研究，深化國內災害管理學術專業領域。最後，再次感謝本書所有作者的努力！
 

第一章 災害管理內涵與重要觀念 章節摘要 天然災害多是地球運行的正常現象，因此，災害管理重點在於管理人類的行為，以減輕災害衝擊。本章從災害的定義開始討論，探討「災害」從最早被視為「上天的懲罰」到近年開始體認到人類社會活動製造了災害，甚至加劇災害的衝擊程度，進而影響災害管理方式。這樣的轉變，導引出災害管理的兩項內涵以及災害管理的重要觀念。這些內涵與觀念進而延伸出管理人類社會活動與政府面對災害的方法。本章同時介紹了美國目前災害管理的體系與作法，也闡述災害管理作為一門新興學門，未來的發展方向包含了實務與學術合流，自然與社會科學結合，以及國際化的研究，應該以謙卑的態度找出與災害共存的方法，而非「人定勝天」。 1.1 災害的定義 要有效管理災害，需先對「災害」有清楚的定義。「災害」在人類歷史上，最早被視為上天的懲罰（Act of God）之一，例如舊約聖經中耶和華發動十災以警醒埃及人讓猶太人離開、古代中國以為水災係河神發怒，須以年輕女子獻祭等。這樣的想法，不啻是將災害視為人類無法積極因應的現象，更將災害發生歸咎在不可知的領域中，進而放棄或是忽略天然災害成因，也失去了災害管理可能的發展契機。 1960年代，開始有社會學家針對「災害」定義重新思考，將災害定義成「中斷社會活動的事件」（Fritz, 1961）。他們認為災害發生提供了社會改變的契機，重新調整了原有社會結構，促使人類社會轉向另一種可能。隨著冷戰開始，核子戰爭的威脅日益升高，社會學家對於災害的研究，聚焦在防範人為災害（尤其是核子武器攻擊）後的人類行為，災害的定義不斷被重新思索，亦體認到災害係人類活動造成的結果。重新探究各項原本被認為是「天然災害」事件的致災因素，會成為「災害」，其實與人類的活動密不可分。例如，森林火災在近代社會被視為天然災害之一，但詳究森林火災的起源，係為森林自我調控樹木數量的方法之一，藉由閃電等各種引燃方法，將過分密集的樹叢燒毀，留下的餘燼供歷經天擇而存活下來的樹種生存，讓森林中的樹木數量保持恆定，在資源有限的情況下，確保整體生態圈的持續發展。